Интергавернментализм (межправительственный подход)

Надежды функционалистов и федералистов 1950-х гг., направленные на создание федерации, уступили место неопределенности 1970—80-х гг., т. е., начав с оптимистических прогнозов относительно «логики интеграции», теоретики европейской интеграции прошли несколько этапов в своей эволюции, став, весьма сдержанным относительно перспектив интеграционных процессов в Европе. Функционалистская и неофункционалистская теории в целом сходились в том, что итогом интеграционных процессов станет создание федералистского наднационального государства в Европе, но они оказались неспособны предсказать развитие интеграции. Ни экономический детерминизм, ни теория «перетекания» (spill over) не смогли стать достойной альтернативой национальным политикам, которые по-прежнему стояли на страже национального государства и национальных интересов в их традиционном понимании.

Интергавернментализм (межправительственный подход) подход в конце 60-х—70-х гг. ХХ в. выступил альтернативой неофункционализму не столько как теория европейской интеграции, а, сколько как практическая основа построения ЕЭС. По сути Ш. де Голль спровоцировал возрождение межправительственного подхода. Суть его заключалась в том, что страны соглашаются сотрудничать между собой, не жертвуя при этом своим национальным суверенитетом. Их цель состоит не в том, чтобы создать новое государство, которое поглотило бы их всех, а в том, чтобы связать суверенные государства такими отношениями, при которых они сохранили бы свои собственные национальные структуры.

Этот подход главную роль в реализации интеграционных процессов отводит не наднациональным органам, а главам соответствующих государств. Основной постулат: отстаивание национального суверенитета и осторожность как в сокращении полномочий наднациональных органов, так и их расширении.

В 1961 г. с подачи де Голля был создан так называемый комитет Фуше, итогом деятельности которого стал проект плана, предусматривавшего создание союза, основанного на «уважении специфики народов и государств-участников, равенстве прав и обязанностей». План Фуше перестраивал «Европу» на основе межгосударственного подхода, поскольку сам генерал искренне верил в Европу суверенных государств. Так, он заявил британскому премьер-министру Г. Макмиллану, что «против объединенной Европы. Эта идея бесполезна, неразумна и нежелательна, а ее итогом может стать только материалистическая, бездушная масса, в которой нет места для идеализма. Национальную самобытность европейских стран необходимо сохранить».

В итоге, де Голль значительно потеснил функционалистов и неофункционалистов, утверждавших, что успех в экономике автоматически ведет к политическому союзу. По наднациональным институтам был нанесен существенный удар. (Сокращение полномочий КЕС).

В интеграционном процессе возобладал межправительственный подход. Его основными чертами стали

1) право национального вето

2) регулярные встречи на высшем уровне, (Европейский Совет на уровне глав государств и правительств).

Что такое право национального вето? Право национального государства-участника европейской интеграции заблокировать любое решение Сообщества, если оно, по мнению государства (политика, представляющего его в ЕС), угрожает национальным интересам его страны. Чаще всего право вето применяли при принятии наиболее животрепещущих вопросов, связанных с финансами (бюджет, распределение компенсации и т. д.). Но: важное замечание. При этом фактически только крупное государство может использовать право вето в полной мере, поскольку малое государство не обладает большим политическим весом. Взамен, малое государство получает компенсацию за причиненные «неудобства». Право вето в полной мере проявилось после кризиса «пустого кресла», выходом из которого стал «Люксембургский компромисс» (29 января 1966 г.), который определил новую схему ведения переговоров до достижения единогласия в «жизненно важных вопросах». В то же время не устанавливалась четкая процедура для определения степени важности того или иного вопроса. «Люксембургский компромисс» окрестили «соглашением о несогласии», и, по сути, он означал реванш межгосударственного подхода. Сообщество было едва способно к принятию существенных решений.

Второй момент — регулярные встречи на высшем уровне.

По инициативе Ж. д'Эстена в 1974 г. регулярно проходившие до этого встречи глав государств и правительств стран-участниц ЕЭС были институциализированы в форме Европейского Совета. Введение Европейского Совета на уровне глав государств и правительств позволило избежать полного коллапса в процессе принятия решений. По мнению идеолога этого института, при существовании такой структуры было гораздо легче и продуктивнее договариваться и находить компромиссы. Решение проблем через встречи в верхах позволили Западной Европе сохранить ЕЭС и получить шанс для выхода из кризиса. Таким образом, межправительственный подход, с одной стороны, породив кризисные моменты, в виде право национального вето, с другой привел к появлению защитных механизмов.

В начале 1970-х гг. ряд международных явлений, прежде всего экономического плана, обнаружил несостоятельность существовавших интеграционных теорий. В условиях крушения бреттон-вудских соглашений, нефтяного и структурного кризисов государства прибегали к индивидуальным мерам в целях стабилизации без какой-либо координации на уровне ЕС. В результате этого была поставлена под сомнение вера в «политический компромисс». Вопрос о сохранении национальной государственности неожиданно перешел из плоскости политической в экономическую.

В теоретическом плане возникновение этого течения связывают с именем С. Хоффмана. Еще в середине 1960-х гг. он опубликовал несколько статей о роли национальных государств в интеграционном процессе. С. Хоффман признавал плюралистический характер интеграции. Но вместе с тем подчеркивал необходимость и возможность определения центрального элемента в этом множестве, которым, по его мнению, было государство. Признавая, что в послевоенный период государства и их правительства остаются главными акторами на международной арене, С. Хоффман в то же время полагал, что национальные государства потеряли способность к самостоятельному разрешению таких проблем как обеспечение внешней безопасности и поддержание экономического благосостояния наций, иными словами их национальный суверенитет надломлен. В этой связи, автор видел в Европейских Сообществах организационные рамки, позволяющие обеспечить государствам доминирующие позиции в политической жизни Европы.

Интергавернментализм стал ответом неофункционализму за его «невнимание» к национальному компоненту европейской интеграции. Хоффман пересмотрел такое базовое для европейской интеграции понятие как национальный интерес.По его убеждению, «национальный интерес является конструкцией, в которой идеи и идеалы, прецеденты и опыт прошлого, внутренние силы и правители — все играет свою роль».

В свете этого комплексного характера национального интереса Хоффман выделил два уровня политики — «high politics» и «low politics». (Что это?)

Второй уровень включает сферы экономических отношений и иной деятельности, в которых главную роль играет взаимодействие обществ. Этот уровень позволяет сохранить в полном объеме суверенитет государств. Распространение в дальнейшем сотрудничества на «high politics» приводит к возникновению «состояния взаимозависимости» государств, которая предопределяет их поведение во внешней среде.

Еще одна разновидность интергавернментализма — либеральный интергавернментализм Моравчика. Я назову две основные черты. 1. двух уровневый анализ; 2) межправительственный торг на уровне ЕС

Однако нельзя утверждать, что в Сообществе межправительственный подход практиковался в чистом виде, поскольку институты данного интеграционного объединения изначально не являлись институтами межгосударственных отношений, существовавших ранее. Они несли в себе зачатки федерализма.

Межправительственный подход, как и отмеченные выше теории не был лишен изъянов:

1. Он ограничивается лишь важнейшими решениями соответствующих государств, полагаясь на автоматическую реализацию принятых решений. Положительные стороны интеграции рассматриваются лишь как результат согласования интересов крупных государств, а остальные государства воспринимаются преимущественно как объекты интеграции.

2. Игнорируются разнообразные социальные процессы, предшествующие важнейшим решениям крупных государств и во многом их подготавливающие.